Das Selbstverständnis der afghanischen Bürokratie

Die afghanische Verwaltung wurde im letzten Vierteljahrhundert durch Krieg und Bürgerkrieg, durch Kommunisten und Taliban brutal dezimiert. Die Spitzenbeamten der siebziger Jahre wurden von dem einen oder anderen Regime, das in dieser Zeit an die Macht kam, verhaftet und umgebracht oder sie flohen rechtzeitig ins Ausland. Fairer Weise kann man von der Verwaltung, die Afghanistan jetzt noch aufbieten kann, nicht erwarten, dass sie den schweren Aufgaben des Wiederaufbaus gewachsen ist. In krassem Widerspruch zu den Möglichkeiten dieses stark beschädigten Beamtenapparates steht der Anspruch der meisten seiner Mitglieder: Sie fühlen sich berufen, Afghanistan zu beherrschen.

Im Frühjahr 2002 fand in Kabul eine Tagung afghanischer Unternehmer statt. Viele von ihnen waren aus dem Ausland angereist, wo sie erfolgreich arbeiten. Man war schon fast übereingekommen, die Gründung einer Industrie- und Handelskammer auf den Weg zu bringen. Da erhoben die anwesenden Vertreter der Regierung Einspruch: Die wirtschaftlichen Aktivitäten dürften nicht von Privatleuten gesteuert werden. Das sei Sache der Regierung. Seitdem haben sich kaum Auslandsafghanen zu Investitionen in der Heimat entschlossen.

Im Frühjahr 2004 hielt sich ein britischer Forstexperte in Kabul auf. Er wollte die afghanische Regierung beim Sanieren der Wälder im Osten und Südosten des Landes beraten. Die bewaldeten Gebiete waren im vergangenen Jahrhundert zu Regierungseigentum erklärt worden. Den Völkern, die dort leben, galten sie damit als Besitz von Fremden. Sie schlugen das Holz, wann immer sie konnten, und verkauften es ins benachbarte Britisch-Indien bzw. Pakistan. Der Baumbestand schrumpfte rapide. Der Forstexperte wollte nun das Landwirtschaftsministerium davon überzeugen, dass die Wälder nur zu retten seien, wenn man die Eigentumsverhältnisse ändere: Die Bewohner der Gegend müssen Besitzer und Nutznießer werden. Nur sie seien in der Lage, den Wald zu schützen und zu pflegen. Allerdings müsse man sie dabei unterstützen und beraten. Ein afghanischer Forstwissenschaftler begleitete den ausländischen Kollegen und übersetzte seine Reden. Er berichtete, dass die afghanischen Beamten die Ausführungen des Briten nur missmutig zur Kenntnis genommen hätten. Sobald der Gast sich verabschiedet hatte, wurde offen ausgesprochen, was alle dachten: Das war wieder so ein Versuch des Auslands, die gewachsenen afghanischen Verwaltungsstrukturen zu zerstören. Das Landwirtschaftsministerium dürfe die Wälder nicht weggeben. Wo käme man denn hin, wenn man irgendwelchen Stämmen solche Verantwortung überließe?

Die Beamten – nicht nur dieses Ministeriums – haben in den letzten beiden Jahren schon viele ausländische Berater erlebt. Die hatten die Spitzen der Ministerien immer wieder gedrängt: Sie sollten Aufgaben an Regionalbehörden delegieren, die Eigeninitiative der Bevölkerung stärken und staatliche Aufgaben privatisieren. Für afghanische Beamte sind solche Ansinnen Angriffe auf die nationale Identität und Versuche, den Staat zu zerstören. Afghanische Beamte können sich nur einen Staat vorstellen, in dem sie alles organisieren, alles kontrollieren und alles entscheiden. Auch dürfen höhere Verwaltungsinstanzen den unteren keine Entscheidungen überlassen. Letzlich müssen alle Entscheidungen an der Spitze fallen.

Woher kommt dieses Selbstverständnis der afghanischen Beamtenschaft? Ist das ein Erbe der Kommunisten? Nein, der totale Herrschaftsanspruch der afghanischen Verwaltung existierte schon lange vor dem Einmarsch der Sowjets. Die Kommunisten haben die Beamten in ihren Vorstellungen lediglich bestärkt. Die Taliban besetzten alle Entscheidungspositionen mit Mullahs, denn nur die Kenntnis des Korans und der Tradition befähigt den Menschen, den Staat richtig zu führen. Auch der Mullah-Staat wollte alles Leben im Lande beherrschen.

Einen Staat Afghanistan gibt es seit fast 250 Jahren. Die Beamtenschaft, die sich damals bildete, hatte die Einheit des Landes zu wahren und die Entscheidungen des Herrschers durchzusetzen. Daran änderte sich bis ins zwanzigste Jahrhundert hinein nichts. Eine Verwaltung mit diesen Aufgaben ist zwangsläufig zentralistisch ausgerichtet. Sie ist es gewohnt Befehle von oben auszuführen und trifft keine eigenen Entscheidungen.

Seit 1919 regierte der König Amanullah Afghanistan. Er versuchte, sein Land nach dem Vorbild europäischer Staaten umzugestalten. Italienische und deutsche Spezialisten halfen dabei, Verwaltung und Armee neu zu organisieren. Amanullah führte Wehr- und Schulpflicht ein. Er hob den Schleierzwang für Frauen auf. Jenseits der traditionellen Rechtsprechung nach der Scharia wurde ein kontinental-europäisches Justizwesen geschaffen. Solche Neuerungen wurden von der großen Mehrheit der Bevölkerung nicht verstanden und daher abgelehnt. Namentlich die Menschen auf dem Lande und der Klerus fürchteten um die kulturelle Identität und um die Religion. 1929 wurde der König gestürzt. Aber die Beamten und der „fortschrittliche“ Teil des Bürgertums fühlte sich den Modernisierungszielen weiter verpflichtet. Ja, spätestens seit damals waren diese Ziele vielen Beamten wichtiger als die Loyalität gegenüber dem Herrscher. Und spätestens seit damals sahen sie in der konservativ eingestellten Bevölkerung und der Geistlichkeit einen Gegner, wenn nicht sogar einen Feind.

Sicherlich konnten die afghanischen Beamten viele Prinzipien der europäischen Verwaltung nicht übernehmen. Schließlich hatten sich die Bürokratien der europäischen Länder unter historischen und gesellschaftlichen Bedingungen entwickelt, die es in Afghanistan nicht gab. Delegation von Verantwortung auf untere Ebenen oder die Respektierung der Unabhängigkeit von Gerichten war und ist für afghanische Beamte nicht denkbar. Doch der Anspruch, ihr Land zu beherrschen, um es zu modernisieren, ist ein ganz wesentlicher Bestandteil ihres Selbstverständnisses.

Dabei macht sich „Modernisierung“ oft an Äußerlichkeiten fest. Das Wesentliche der Einrichtungen, die man vom Ausland übernahm, kann den afghanischen Beamten innerhalb des hierarchischen Systems oft nicht vermittelt werden. So müssen in den Schulen Tische und Bänke stehen, obwohl die Kinder dergleichen aus ihren Elternhäusern nicht kennen. Die Mädchen müssen einheitliche Kleider tragen, wenn sie in die Schule gehen, und die Jungen lange westliche Röhrenhosen. Für die Schulbürokratie sind diese Äußerlichkeiten, die viel Geld kosten und den Argwohn der Konservativen hervorrufen, sehr wichtig. Ob die Kinder in den Schulen etwas verstehen, ob sie zu selbständigem Denken erzogen werden oder ob sie unverstandene Weisheiten auswendig lernen müssen, ist den Beamten dagegen gleichgültig.

Fast alle Afghanen, die während der letzten 25 Jahre ins westliche Ausland geflohen sind, wünschen sich ein „modernes“ Afghanistan. Über die Staatsform ihres Landes denken sie genau so wie afghanische Beamte. Auch wenn sie Jahrzehnte in funktionierenden föderal organisierten Ländern wie den USA, der Schweiz oder Deutschland gelebt haben, können sie sich Afghanistan nur als totalitär verwalteten Zentralstaat vorstellen. Selbst Intellektuelle, die sich für die politischen Ordnung ihrer Gastländer interessiert haben, verteidigen den Allmachtsanspruch der afghanischen Verwaltung. Nach dem langen Bürgerkrieg brauche man zumindest für eine Konsolidierungsphase einen straffen Zentralismus, argumentieren sie. Sonst werde Afghanistan von seinen ethnischen Zentrifugalkräften zerrissen – eine Furcht, die man als langjähriger Beobachter nicht zu teilen vermag.

Dabei ist es offensichtlich, dass die afghanische Verwaltung nie effizient war und dass ein hierarchischer zentralstaatlicher Aufbau der Vielfalt der Bevölkerung Afghanistans nicht gerecht werden kann. Auch der Zusammenbruch der totalitär organisierten Sowjetunion hat keine Denkanstöße gegeben. Die Afghanen stöhnen über ihre Bürokratie. Doch die Klagen erschöpfen sich in Beschwerden über die Bestechlichkeit von Beamten. Man sieht nicht, dass sich Korruption zwangsläufig dort entwickelt, wo die Verwaltung über alles zu entscheiden hat aber ihre Entscheidungsprozesse zu schwerfällig sind. Außerdem stammt der afghanische Beamte aus einer anderen Gesellschaft als der deutsche oder auch italienische Staatsdiener. Am afghanischen Beamten zerren viel stärkere Bindungen an Familie, Clan oder Stamm als an seinen europäischen Kollegen.

Was zentralistisch organisierte Verwaltungen für ihre Länder bedeuten, kann man in vielen Entwicklungsländern beobachten. Solche Bürokratien behindern jede wirtschaftliche Entwicklung und führen zu einer gigantischen Korruption. Die Justiz funktioniert nicht. Die Polizei plündert die Mitbürger aus. Die Bevölkerung wendet sich überkommenen Formen des Zusammenlebens zu. Die Gesellschaft zerfällt in Stammes- und Klientelgemeinschaften, in denen der Einzelne eher Schutz findet als beim Staat und seinen Institutionen.

Es ist abzusehen, dass die afghanische Bürokratie eine Entwicklung des Landes zu einem von allen Afghanen akzeptierten Staatswesen sehr belasten wird. Die zentralistische Bürokratie besteht z.B. stur auf der vollständigen Unterordnung der Gebiete, die sich nach dem Krieg selbständig organisiert haben. Da dort z.T. ordentlicher und bürgerfreundlicher regiert wird als in Kabul, hat die betroffene Bevölkerung keine Sympathie für dieses Anliegen der Zentralregierung. Die Kabuler Bürokratie ist unfähig auf die Bedürfnisse und Traditionen der einzelnen Völker und Stämme einzugehen. Die Aussöhnung der verschiedenen Bevölkerungsgruppen fördert sie nicht, sie behindert sie. Der Bürger kann von den staatlichen Institutionen nichts erwarten. Die Versorgung mit Strom ist in Kabul dürftig. Auf dem Land gibt es keine öffentliche Elektrizitätsversorgung. In den Krankenhäusern ist die Behandlung theoretisch kostenlos. Doch wer nicht kräftig zahlt, wird nicht einmal untersucht. In den staatlichen Schulen lernen die Kinder praktisch nichts. Viele Bürger gehen davon aus, dass die Polizisten dank ihrer Bewaffnung mehr Einbrüche verüben als sie verhindern. Eine abhängige und korrupte Justiz kann nicht für Gerechtigkeit sorgen. Der Einzelne muss „auf eigene Faust“ oder mit Unterstützung seines Clans sein Recht und seinen Vorteil suchen. Wirtschaftliche Aktivitäten werden von den Behörden abgewürgt. Wenn dennoch einige Unternehmer erfolgreich sind, ist das der Korruption zu danken.

Die ausländischen Berater, die jetzt in vielen Ministerien sitzen, haben manche Probleme angesprochen, die diese Verwaltung produziert. Geändert hat das nichts. Für die Entwicklung Afghanistans wäre es sehr wichtig, dass sich die Weltgemeinschaft intensiver der Aus- und Fortbildung der afghanischen Beamtenschaft annähme.

Peter Schwittek (2004)